بررسی عملکرد بودجه در مقاطع مختلف سال، یکی از ضروری‌ترین ابزارهای سیاست‌گذاری مالی در کشور است. بودجه به‌عنوان نقشه مالی دولت، نه‌تنها منابع و مصارف عمومی را مشخص می‌کند، بلکه نشان‌دهنده میزان تحقق درآمدها و کارآمدی هزینه‌ها نیز هست. از همین‌رو، اگر صرفاً به اعداد مصوب در ابتدای سال بسنده شود، بدون آنکه روند تحقق آنها در طول سال رصد گردد، امکان تشخیص به‌موقع انحرافات و اصلاح سیاست‌ها از دست خواهد رفت.
بررسی مقطعی عملکرد بودجه کمک می‌کند تا دولت و نهادهای نظارتی بدانند کدام منابع به‌طور واقعی تحقق یافته‌اند و کدام منابع صرفاً بر روی کاغذ مانده‌اند. به‌ویژه در حوزه درآمدهای نفتی و مالیاتی که بیشترین نوسانات را دارند، این ارزیابی می‌تواند مانع از تصمیمات شتاب‌زده یا خوش‌بینانه شود.
از سوی دیگر، کسری بودجه یکی از مهم‌ترین چالش‌های اقتصادی کشور است. اگر کسری در زمان مناسب شناسایی نشود، دولت برای تأمین آن معمولاً به ابزارهایی چون استقراض از بانک مرکزی، انتشار اوراق بدهی یا برداشت از صندوق‌های مالی متوسل می‌شود. هر یک از این روش‌ها تبعات خاص خود را دارد: استقراض مستقیم از بانک مرکزی به افزایش پایه پولی و تورم منجر می‌شود؛ انتشار اوراق می‌تواند در آینده فشار بدهی‌های سنگین را بر دوش دولت بگذارد؛ و برداشت‌های مکرر از صندوق‌ها نیز به تضعیف سرمایه‌های بین‌نسلی می‌انجامد.
پیامد نهایی کسری بودجه، فشار مستقیم بر معیشت مردم است. چرا که افزایش تورم، کاهش ارزش پول ملی، کاهش توان سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و در نهایت رکود تولید را به دنبال دارد. به همین دلیل، اهمیت دارد که عملکرد بودجه به صورت دوره‌ای و شفاف مورد ارزیابی قرار گیرد تا امکان اصلاح سیاست‌ها پیش از آنکه آثار کسری بودجه بر اقتصاد و زندگی مردم آشکار شود، فراهم گردد.
به منظور بررسی وضعیت عملکرد بودجه ۱۴۰۴ در سه ماهه ابتدایی سال در این مصاحبه با محمد حسینی عضو ادوار گذشته مجلس شورای اسلامی و کارشناس اقتصادی گفتگو شده است.
اختلاف ۶۰ درصدی پیش‌بینی و وصولی منابع
با توجه به گزارشات دولت و همچنین بررسی‌های انجام شده در چارچوب منابع و مصارف بودجه ۱۴۰۴ در سه ماهه ابتدایی سال عملکرد بودجه‌ای دولت چگونه بوده است؟
حسینی: در رابطه با بحث منابع و مصارف سه‌ماهه‌ای که دولت اعلام کرده است، باید توجه داشت که در سه‌ماهه اول، با توجه به اینکه اکنون نزدیک به پایان مرداد ماه هستیم، وصول مالیاتی بیشتر در تیرماه اتفاق می‌افتد. با توجه به رخدادهای اخیر، دولت برای مواجهه با یک شرایط بحرانی، زمان ارائه اظهارنامه‌های مالیاتی را تمدید کرد و تا پایان مرداد و شهریور اجازه داد که دستگاه‌ها یا اشخاص حقیقی و حقوقی اظهارنامه‌های خود را ارائه کنند. همین مسئله موجب شد که پیک دریافت درآمدهای مالیاتی با افت مواجه شود و مشکلاتی از این دست پیش آید.
بنابراین، شرایط امسال را نمی‌توان نرمال و عادی دانست؛ زیرا در هر کشوری که اتفاقات غیرمترقبه رخ می‌دهد، به تبع آن هزینه‌هایی بر مردم و همچنین بر دولت و دست‌اندرکاران تحمیل می‌شود.
چیزی که ما پیش‌بینی کرده بودیم برای سه ماهه، این بود که از کل منابع، یعنی حدود ۴۹۵۶ هزار میلیارد تومان کل منابع در بخش عمومی، اگر سه‌دوازدهم را لحاظ کنیم باید به عدد ۱۲۶۳ هزار میلیارد تومان می‌رسیدیم. اما وصولی کل سه ماهه تنها ۵۴۱ هزار میلیارد تومان بود؛ یعنی چیزی حدود ۴۰ تا ۴۲ درصد. اگر این رقم را نسبت به کل سال بسنجیم، درصد بسیار ناچیزی خواهد بود.
مدیریت هزینه دولت با کسر ۵۰ درصد هزینه‌ها
حسینی: در کنار این بخش، باید به تحقق مصارف نیز توجه کرد. چرا که در هر ماه، پرداخت حقوق و سایر هزینه‌های جاری اجتناب‌ناپذیر است. از رقم ۱۲۶۳ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی‌شده برای سه ماهه، نزدیک به ۵۰ درصد آن پرداخت شده است.
عملاً در حوزه عمرانی پرداختی صورت نگرفته است. این موضوع دو دلیل عمده دارد: نخست آنکه طبق قانون، هزینه‌کرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا همان طرح‌های عمرانی تا پایان شهریورماه مجاز شمرده شده است. بنابراین، مبالغی که دستگاه‌های اجرایی در انتهای سال گذشته دریافت کرده‌اند ـ چه در قالب نقد و چه در قالب اسناد خزانه ـ تا پایان شهریور فرصت دارند برای اجرای طرح‌ها مصرف کنند.
به همین دلیل، بسیاری از پرداخت‌های عمرانی شش‌ماهه نخست سال جاری عملاً از منابع سال گذشته بوده و در این مدت، رقم قابل‌توجهی به اعتبارات تملک تخصیص داده نشده است.
کسری ۱۵۰ هزار میلیارد تومانی
حسینی: تمرکز بیشتر منابع در بخش هزینه‌های جاری بوده است. بر اساس ارقام موجود، از کل ۱۲۶۳ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی‌شده برای سه ماهه، حدود ۶۸۹ هزار میلیارد تومان مصرف شده است که معادل تقریباً ۵۲ درصد می‌شود. با این حال، بین ۵۴۱ هزار میلیارد تومان وصولی و ۶۸۹ هزار میلیارد تومان مصارف، حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان کسری وجود دارد.
اگرچه در ظاهر این اعداد بر اساس سه‌ماهه محاسبه می‌شوند، اما باید توجه داشت که الگوی هزینه‌های دولت در طول سال یکسان نیست. بخش مهمی از هزینه‌ها به انتهای سال منتقل می‌شود؛ به‌عنوان نمونه پرداخت پاداش‌ها، عیدی‌ها و سنوات‌ها عمدتاً در ماه‌های پایانی سال انجام می‌گیرد. بنابراین، هرچند در حال حاضر نسبت مصارف به منابع حدود ۴۰ تا ۵۰ درصد به نظر می‌رسد، اما در واقعیت، بخش قابل‌توجهی از هزینه‌ها در پایان سال خود را نشان خواهد داد.
در نتیجه، ما با ۱۵۰ هزار میلیارد تومان کسری مصارف نسبت به وصولی سه‌ماهه مواجه شدیم.
استفاده از ۸۶ هزار میلیارد تومانی دولت از تنخواه
حسینی: دولت این کسری را از دو طریق تأمین کرده است: نخست، حدود ۶۲ هزار میلیارد تومان از محل ماده ۱۲۵ قانون محاسبات عمومی برداشت شد. توضیح اینکه، ماده ۱۲۵ مربوط به سپرده‌هایی است که در طول سال‌ها، به موجب قراردادها یا صورت‌وضعیت‌ها، از اشخاص حقیقی و حقوقی کسر می‌شود و در زمان‌های مشخص باید مجدداً به آنها بازپرداخت گردد.
این سپرده‌ها در حسابی تحت عنوان «حساب تمرکز وجوه سپرده در خزانه» نگهداری می‌شود. قانون‌گذار اجازه داده است که دولت در مواقع اضطراری از این منابع استفاده کند، اما موظف است در پایان سال آن را تسویه نماید.
دوم، حدود ۸۶ هزار میلیارد تومان از محل تنخواه خزانه تأمین شد. دولت، طبق قانون، مجاز است درصد محدودی شام ۲ تا ۳ درصد از محل تنخواه‌گردان خزانه که نزد بانک مرکزی است، برای تأمین منابع در اختیار داشته باشد. بدین ترتیب، دولت بخشی از کسری سه‌ماهه را نیز از این طریق پوشش داد.
البته، باید توجه داشت که این منابع باید تا پایان سال بازپرداخت شوند و در صورت افزایش کسری، فشار بر تنخواه و سپرده‌ها بیشتر خواهد شد.
نگرانی از تحقق ۴۰ درصدی منابع
حسینی: از سوی دیگر، در زمینه سهم صندوق توسعه ملی نیز دولت اقدام به شفاف‌سازی کرد. مطابق قانون، سهم صندوق ۴۸ درصد تعیین شده بود، اما دولت با توجه به ناتوانی در تأمین منابع، از ابتدا مجوز کاهش آن به ۲۸ درصد را گرفت و این موضوع را در سرجمع کل بودجه به‌صورت شفاف نشان داد؛ در حالی که در سال‌های گذشته معمولاً این اقدام در میانه سال صورت می‌گرفت و منابع واقعی کمتر از آنچه پیش‌بینی شده بود، تحقق پیدا می‌کرد.
در واقع، دولت مشخص کرد که قرار است ۲۸ درصد سهم صندوق توسعه ملی را به‌عنوان منابع بودجه عمومی استفاده کند. با وجود این تصمیم و همچنین فروش‌هایی که تاکنون انجام شده، باز هم وصولی‌ها نسبت به رقم دوازدهم پیش‌بینی‌شده، بیش از ۴۰ تا ۴۲ درصد نیست که این امر نگران‌کننده به نظر می‌رسد.
پیش‌بینی وصول حداقل ۸۵ درصد درآمدهای مالیاتی تا پایان سال
حسینی: البته، روند سال‌های گذشته نشان می‌دهد که اوج وصولی‌های مالیاتی در تیرماه و مردادماه اتفاق می‌افتد. بخشی از این وصولی‌ها نیز مربوط به اقساط‌بندی‌هایی است که دولت انجام می‌دهد. به طور سنتی، درآمدهای مالیاتی کشور هرساله بین ۸۵ تا ۹۵ درصد تحقق یافته‌اند؛ به‌ویژه در بخش‌هایی مانند مالیات بر ارزش افزوده و برخی پایه‌های مالیاتی دیگر.
با توجه به رشد مالیات‌ها در سال جاری، پیش‌بینی می‌شود که باز هم حدود ۸۵ درصد تحقق وصولی مالیاتی امکان‌پذیر باشد؛ مگر آنکه رخدادهای غیرمنتظره‌ای روی دهد که در زمان تصویب بودجه، احتمال وقوع آنها بسیار اندک پیش‌بینی می‌شد.
هزینه جنگ بیش از تصور ۱۲ روزه است
حسینی: در ماه‌های اخیر، نوسانات نرخ ارز و شرایط بازار بیش از حد انتظار بود. بررسی‌ها نشان می‌داد که در بازارهای جهانی تلورانس قیمت‌ها وجود دارد، اما رخداد ناگهانی خردادماه شرایطی فراتر از پیش‌بینی‌ها رقم زد. برخی معتقدند این بحران تنها ۱۲ روز جنگ بود، اما باید توجه داشت که همین دوازده روز آثار هزینه‌ای بسیار سنگینی بر کشور تحمیل کرد.
جبران این هزینه‌ها در مدت زمان کوتاه، برای دولت به معنای تحمیل بار مالی سنگین است؛ چراکه تعطیلی‌ها و ناترازی‌های ایجادشده عملاً هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم فراوانی دارند. کافی است تصور کنیم اگر یک کارمند تنها یک ساعت کمتر کار کند، ضرب این زمان در تعداد کل کارکنان، رقمی قابل توجه می‌سازد.
عدم امکان تحقق رشد ۲ درصدی
حسینی: از سوی دیگر، قرار بود در سال جاری نزدیک به ۲ درصد از رشد اقتصادی از محل بهره‌وری تأمین شود، در حالی‌که بهره‌وری در شرایط تعطیلی و ناترازی حاصل نمی‌شود. بهره‌وری واقعی زمانی محقق می‌گردد که توانایی‌های نیروی انسانی و سرمایه، هر دو، به‌طور هم‌زمان فعال شوند و ارزش افزوده بیافرینند؛ نه در دوران رکود، تعطیلی و کار نکردن.
بدیهی است که دوره ده تا دوازده‌روزه بحران اخیر، آثار هزینه‌ای بسیار سنگینی بر اقتصاد کشور بر جای گذاشت. دولت برای آنکه شرایط را به‌گونه‌ای نرمال و کنترل‌شده هدایت کند، ناگزیر شد هزینه‌های بیشتری را متحمل شود.
تاثیر شرایط جنگی در رشد هزینه‌های دولت و مردم
حسینی: طبق قانون مدیریت بحران، دولت می‌تواند سه درصد از منابع عمومی را به‌عنوان تنخواه‌گردان مصرف کند؛ رقمی که معادل ۸۶ هزار میلیارد تومان است. این مبلغ عملاً به‌نوعی از بانک مرکزی استقراض شد و همین امر آثار تورمی به همراه داشته و به افزایش نوسانات نرخ ارز دامن زده است.
رفتار اقتصادی مردم نیز در چنین شرایط بحرانی متفاوت می‌شود؛ آنان احساس می‌کنند باید هزینه‌های بیشتری انجام دهند یا کمبودها را جبران کنند. به‌عنوان نمونه، مصرف بنزین در همان روزهای فشار از سطح پیش‌بینی‌شده فراتر رفت.
این تحولات دولت را وادار می‌کند که حتی بیش از حد معمول هزینه کند. از سوی دیگر، روند کاهش درآمدها آشکار است، چراکه بخش تولید کشور در شرایط ایده‌آل فعالیت نمی‌کند. بسیاری از کارخانه‌ها هنوز تعطیل‌اند و برخی کارگاه‌ها نیز در بلاتکلیفی قرار دارند؛ تولیدکنندگان نمی‌دانند که آیا باید فعالیت را ادامه دهند یا خیر.
این فضای ذهنی و عملی، مستقیماً بر تولید، عرضه و تقاضای بازار اثر گذاشته و هزینه‌های فزاینده‌ای ایجاد کرده است. بخش اعظم این هزینه‌ها را مردم متحمل می‌شوند و بخش دیگر نیز به ناچار بر دوش دولت قرار دارد که در کنار آنها است.
